Gesetzes zur Verwirklichung der Chancengleichheit von Frauen und Männern im öffentlichen Dienst

Mit der Zielsetzung einverstanden, mit der Ausführung nur bedingt

Zwar begrüßt der BBW in seiner Stellungnahme die bereits im Koalitionsvertrag 2011 festgeschriebene und dem Gesetzentwurf zugrunde liegende Intension, den Anteil von Frauen in Führungspositionen zu erhöhen und die Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf für Frauen und Männer zu verbessern. Positiv bewertet er auch, dass die gesetzliche Verpflichtung zur Chancengleichheit für die Kommunen in größerem Umfang erweitert wird als bislang vorgesehen. Damit werde die Frauenförderung und Chancengleichheit auch im kommunalen Bereich stärker verankert.

Ausdrücklich kritisiert hat der BBW jedoch den Verlauf des Beteiligungs- und Anhörungsverfahrens. Aus gutem Grund: Nachdem der BBW am 18. Juli 2012 seine Forderungen zur Novellierung des Chancengleichheitsgesetzes eingereicht hatte, bekam er noch eine Eingangsbestätigung. Dann war Funkstille. Über den weiteren Verlauf des Verfahrens hat er vom Sozialministerium nichts mehr gehört. Erst als sich der BBW aufgrund etlicher Mitgliederanfragen im Juni 2015, also knapp drei Jahre später, erneut an das Sozialministerium wandte, nach dem aktuellen Sachstand fragte und auf das Beteiligungsrecht des BBW als gewerkschaftliche Spitzenorganisation hinwies, reagierte man im Ministerium. Mit Schreiben vom 16.6.2015 wurde der BBW darüber informiert, dass das Sozialministerium Eckpunkte für die Novellierung erarbeitet habe, die sich in der ressortinternen Abstimmung befinden. Selbstverständlich würden alle betroffenen Verbände und Institutionen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens angehört werden. Aus einer Pressemitteilung des Ministeriums vom 14.9.2015 hat der BBW dann entnommen, dass der Gesetzentwurf zur Novellierung des Chancengleichheitsgesetzes den Ministerien zur Ressortanhörung zugeleitet wurde. Über den Inhalt des Gesetzentwurfes konnte sich der BBW dann in der Presse informieren. Denn ihm wurde – entgegen § 6 der Beteiligungsvereinbarung – der Gesetzentwurf nicht zeitgleich mit den Ressorts zugeleitet. Gemäß § 6 der Beteiligungsvereinbarung müssen im Rahmen der Beteiligung während der Ressortabstimmung Entwürfe allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse dem BBW gleichzeitig mit der Zuleitung an die Ressorts zur frühzeitigen Information übersandt werden. So hat sich der BBW erneut mit einem Schreiben vom 22.9.2015 an das Sozialministerium gewandt und daraufhin endlich am 23.9.2015 den Entwurf für die abschließende Ressortabstimmung erhalten. Zwischenzeitlich wurde nach dem Beschluss des Ministerrats vom 29.9.2015 das formelle Anhörungsverfahren eingeleitet mit Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 30.10.2015.

Der Ärger über dieses Verfahren ist Punkt für Punkt in die Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf eingeflossen. Zudem die Beschwerde, dass eine Anhörungsfrist mit gerade einmal vier Wochen insbesondere in einer so wichtigen Angelegenheit wie der Chancengleichheit gegen § 89 LBG und die Beteiligungsvereinbarung verstoße. Die Frist zur Stellungnahme gemäß § 7 der Beteiligungsvereinbarung betrage nämlich in der Regel sechs Wochen. Zudem äußert der BBW sein Befremden über das Schreiben des Sozialministeriums vom 12. Oktober 2015, in dem das Ministerium die fehlende Ressortbeteiligung des BBW mit dem Hinweis rechtfertigen wollte, man sei der Anforderung gemäß § 6 der Beteiligungsvereinbarung mit der Zusendung des Gesetzentwurfes am 23.9.2015 nachgekommen, „wenngleich die Regelungen des ChancenG alle Beschäftigten des öffentlichen Dienstes betreffen und u. E. nicht in den beamtenrechtlichen Status eingreifen.“ Diese Aussage lässt der BBW nicht gelten und verweist zur Begründung auf § 11 Abs. 1 des Gesetzentwurfs, wo Regelungen zur vorrangigen Berücksichtigung von Frauen bei Besetzung von Stellen unter Wahrung des Vorrangs von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) getroffen werden.

Aufgrund der Kürze der Anhörungsfrist und der dadurch fehlenden Möglichkeit, sich mit dem vorliegenden Gesetzentwurf intensiv auseinander zu setzen, beschränkte sich der BBW in seiner Stellungnahme inhaltlich auf die wichtigsten Punkte. Positiv bewertet der BBW, dass eine Reihe seiner Forderungen wie z. B. die Verwendung des Begriffs „Unterrepräsentanz“, die gesetzliche Verankerung von Gleichstellungsbeauftragten auf kommunaler Ebene sowie die Entlastung der Beauftragten für Chancengleichheit nach einem konkret festgelegten Schlüssel übernommen wurden.

Bemängelt hat der BBW allerdings, dass der Entwurf trotz der langen Verfahrensdauer insgesamt viele Fragen aufwerfe, in vielen Bereichen in sich widersprüchlich und teilweise auch rechtswidrig sei.

So werde im Hinblick auf die Zielsetzung im Vorblatt davon ausgegangen, dass die Chancengleichheit von Frauen und Männern im öffentlichen Dienst in Baden-Württemberg noch nicht in allen Bereichen vollständig erreicht ist. Hier vermisst der BBW einen entsprechenden Beleg für eine faktische Benachteiligung bzw. eine Unterrepräsentanz von Frauen und er stellt die Frage: Warum wurde hier nicht auf den neuen Bilanzbericht zum Chancengleichheitsgesetz (2009 bis 2013), Landtagsdrucksache 15/7380, im Hinblick auf neue Zahlen/entsprechende Nachweise Bezug genommen? Zudem falle in diesem Zusammenhang auf, dass bisher in § 25 ChancenG eine Berichtspflicht der Landesregierung bestand, dem Landtag alle fünf Jahre einen Bilanzbericht vorzulegen. Diese Vorschrift sei im aktuellen Entwurf ohne entsprechenden Hinweis oder Begründung entfallen. Hier fordert der BBW zumindest eine Begründung für den Wegfall.

Nachstehend Auszüge aus der Stellungnahme des BBW im Wortlaut:

… Zu § 11 Einstellung, beruflicher Aufstieg und Vergabe von Ausbildungsplätzen

Gemäß § 11 Abs. 1 des Entwurfs hat die Dienststelle unter Wahrung des Vorrangs von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) in Bereichen, in denen Frauen unterrepräsentiert sind, nach Maßgabe der Zielvorgaben des Chancengleichheitsplans und entsprechender Personalplanung bei der Besetzung von Stellen, insbesondere mit Vorgesetzten- und Leitungsaufgaben sowie von Stellen für die Berufsausbildung und bei der Beförderung, diese vorrangig zu berücksichtigen.

Diese Regelung ist unserer Auffassung nach nicht mit EU-Recht vereinbar. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) hat sich mit diesen Grundsätzen wiederholt in Verfahren befasst, in denen es um die Konkurrenzsituation mehrerer Bewerber um Einstellung oder Aufstieg im öffentlichen Dienst ging. Danach steht Unionsrecht (damals die Vorgänger-Bestimmungen zu den vorgenannten Regelungen in Art. 2 Abs. 1 und Abs. 4 der mittlerweile außer Kraft getretenen Richtlinie 76/207/EWG vom 9. Februar 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in Bezug auf die Arbeitsbedingungen, ABl. 1976 Nr. L39, S. 40) einer nationalen Regelung entgegen, nach der bei gleicher Qualifikation von Bewerbern unterschiedlichen Geschlechts um eine Beförderung in Bereichen, in denen Frauen unterrepräsentiert sind, den weiblichen Bewerbern automatisch der Vorrang eingeräumt wird (EuGH, Urteil vom 17.10.1995 – Rs. C-450/93 –, „Kalanke“ zum Bremischen Gleichstellungsgesetz). Dagegen sind nationale Regelungen zulässig, die den Bewerberinnen in Bereichen des öffentlichen Dienstes, in denen Frauen unterrepräsentiert sind, bei gleicher Qualifikation den Vorrang einräumen, wenn dies zur Erfüllung der Zielvorgaben des Frauenförderplans erforderlich ist und keine Gründe von größerem rechtlichen Gewicht entgegenstehen, sofern diese Regelungen gewährleisten, dass die Bewerbungen Gegenstand einer objektiven Beurteilung sind, bei der die besondere persönliche Lage aller Bewerberinnen und Bewerber berücksichtigt wird (EuGH, Urteil vom 11.11.1997 – Rs. C-459/95 „Marschall“ zum Nordrheinwestfälischen Beamtengesetz). Damit hat der Gerichtshof eine bevorzugte Beförderung von Frauen bei gleicher Qualifikation von Bewerbern unterschiedlichen Geschlechts für zulässig erachtet, wenn die entsprechende Regelung eine „Öffnungsklausel“ enthält, die die Prüfung ermöglicht, ob nicht in der Person eines Mitbewerbers liegende Gründe überwiegen.

Aufgrund dieser Rechtsprechung des EuGH halten wir eine Öffnungsklausel dergestalt, dass von der bevorzugten Beförderung von Frauen bei gleicher Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung abgesehen werden kann, wenn in der Person eines Mitbewerbers liegende Gründe überwiegen, für zwingend erforderlich.

In § 11 Abs. 3 ist geregelt, dass bei gleicher Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung Frauenförderung, Behinderteneigenschaft und Dienstalter als zusätzliche Hilfskriterien berücksichtigt werden können. Dies ist insbesondere bei Hilfskriterien wie z. B. die Förderung der Gleichberechtigung oder der Behinderteneigenschaft möglich. Der Dienstherr hat insoweit ein weites Ermessen bezüglich der Bestimmung der Hilfs- bzw. Auswahlkriterien. Zu beachten ist allerdings, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.6.2011 – Az.: 2 C 19.10 – aus dem Bereich der Zollverwaltung. Maßgeblich ist hiernach, dass bei gleichem Gesamturteil kein vorschneller Rückgriff auf die Hilfskriterien erfolgt. Denn vorrangig sind die dienstlichen Beurteilungen im Hinblick auf weitere leistungsrelevante Unterschiede auszuwerten (sog. Binnendifferenzierung). Hier halten wir auch einen entsprechenden Hinweis in der Begründung für notwendig. Im Übrigen lässt der Gesetzentwurf die Frage, in welchem Verhältnis die genannten Hilfskriterien stehen, offen.

Gemäß § 11 Abs. 4 des Entwurfs hat die Dienststelle die Beauftragte für Chancengleichheit an der Entscheidung über jede Einstellung und Beförderung frühzeitig zu beteiligen. Hier sollten auch die Begriffe Umsetzung, Abordnung und Versetzung mit aufgenommen werden, denn auch Umsetzungen, Abordnungen und Versetzungen können Vorentscheidungen für spätere Besetzungen höher besoldeter Stellen darstellen.

… Zu § 15 Bestellung

Auch in Dienststellen mit weniger als 50 Beschäftigten sollte eine Beauftragte für Chancengleichheit bzw. eine Stellvertreterin gewählt werden können. Zudem sollte eingefügt werden, dass das Amt der BfC teilbar ist und somit zwei BfC’s und eine Stellvertreterin gewählt werden können. Die Unterscheidung zwischen Beauftragter für Chancengleichheit und Ansprechpartnerin ist unseres Erachtens sachlich nicht zu rechtfertigen. Die Ansprechpartnerin ist der BfC gleichzustellen. Des Weiteren sollten Regelungen für neu eingerichtete und zusammengelegte Dienststellen getroffen werden, da gerade bei der Neueinrichtung unter Zusammenlegung von Dienststellen besonders viele Personalentscheidungen, welche langfristige Auswirkungen haben, getroffen werden. Hier haben wir folgenden Regelungsvorschlag: „In neu eingerichteten oder zusammengelegten Dienststellen bestellt die Dienststelle innerhalb von zehn Arbeitstagen eine kommissarische BfC für die Dauer von sechs Monaten. Innerhalb dieser Frist ist das Amt auszuschreiben und neu zu besetzen.“

Bezüglich der Amtszeit regen wir an, die Amtszeit an den Chancengleichheitsplan, der alle sechs Jahre zu erstellen ist, anzupassen, da der Chancengleichheitsplan das wesentliche Instrument für die Dokumentation der Umsetzung dieses Gesetzes ist. Dementsprechend ist es sinnvoll, auch die Amtszeit der BfC auf sechs Jahre auszulegen. Das Ziel dieses Gesetz ist nicht innerhalb kurzer Zeiträume zu erreichen. Auch aus praktischer Erfahrung ist anzumerken, dass die BfC, die an ihrer Dienststelle dieses Gesetz leben und umsetzen will, sich zunächst auch ein gewisses „Standing“, eine gewisse Position erarbeiten muss, was etwas Zeit benötigt.

Des Weiteren erinnern wir an eine weitere Forderung aus unserem Forderungspapier vom 18. Juli 2012 nach der Einrichtung einer Stufen-Frauenvertretung entsprechend den Regelungen im LPVG. Es kann nicht sein, dass eine Beauftragte für Chancengleichheit und deren Stellvertreterin, die von dem betroffenen Personenkreis nicht gewählt wurden, bei entsprechenden Personalentscheidungen mitwirken.

… Zu § 18 Rechtstellung

Gemäß § 18 Abs. 2 S. 2 ist der Beauftragten für Chancengleichheit die Teilnahme an spezifischen Fortbildungsveranstaltungen zu ermöglichen, soweit diese für ihre Tätigkeit erforderlich ist. Hier fordern wir, dass auch der Stellvertreterin das Recht auf spezifische Fortbildungen eingeräumt werden sollte, da sie im Vertretungsfall die Aufgaben der Beauftragten für Chancengleichheit ohne Wissensdefizite wahrnehmen kann. Außerdem ist ein Etat für die sächlichen Mittel der BfC bereit zu stellen. Dadurch sind konkrete Planungen möglich.

In § 18 Abs. 3 ist die Entlastung der BfC von dienstlichen Aufgaben zur Erfüllung und Wahrnehmung der Aufgabe als BfC geregelt. Wir begrüßen grundsätzlich zunächst, dass die Entlastung der Beauftragten für Chancengleichheit nach einem konkret niedergelegten Schlüssel aufgenommen wurde. Dieses sollte nicht auf personalverwaltende Dienststellen beschränkt sein, sondern auf alle Dienststellen Anwendung finden, da auch dort Entlastung dringend erforderlich ist. Bei personalverwaltenden Dienststellen sollte wiederum entsprechend der Regelung in § 15 Abs. 1 nicht nur auf die Anzahl der Beschäftigten, sondern auch auf die Anzahl der Personen, für die die Dienststelle die Personalverwaltungsbefugnis hat, abgestellt werden. So wird in zahlreichen Ministerien der gesamte höhere Dienst der Ressorts zentral verwaltet. Über die im Ministerium vorhandenen Beschäftigten hinaus bestehen für die BfC auch bezüglich der Personen, für die das Minsterium die Personalverwaltungsbefugnis hat, zahlreiche Aufgaben. Diese würden bei der Frage des Umfangs der „Entlastung“ nach dem aktuellen Entwurf keine Rolle spielen (Beschäftigtenzahl im Ministerium unter 300). Beispielsweise beträgt im Bereich des Innenministeriums das Stammpersonal mit Abordnungen aktuell ca. 450 Beschäftigte, dazu kommen von vier weiteren Einrichtungen, welche aufgrund ihrer Größe (kleiner 50) keine eigene BfC haben, ca. weitere 95 Beschäftigte. Des Weiteren ergeben sich fast 1.800 Beschäftigte aus dem nachgeordneten Bereich des höheren Dienstes der Innenverwaltung (u. a. Landratsämter, Regierungspräsidien). Dazu kommt noch der höhere Polizeivollzugsdienst und der höhere Dienst Nichtvollzug bei den Polizeidienststellen und Einrichtungen für den Polizeivollzugsdienst (Stellen: 476 VZ/206 1/2 NVZ). Nach den bisherigen Regelungen im Gesetzentwurf würde sich hieraus eine Entlastung ca. in Höhe von einer Vollzeitkraft (Stammpersonal unter 600 Beschäftigte) ergeben, obwohl die Beschäftigtenzahl und die Personalverwaltungsbefugnisse deutlich über 600 liegen.

In Dienststellen, deren Beschäftigtenzahl unter 300 liegt, soll nach der Gesetzesbegründung die Entlastung in den Fällen, in denen die Dienststelle unter 300 Beschäftigte hat, mittels Tätigkeitsbericht oder Auflistung der tatsächlich anfallenden gesetzlichen Aufgaben ermittelt werden. Diese Ermittlung ist in der Praxis – wie z. B. Erfahrungen bei Finanzämtern zeigen – schlecht umsetzbar und führte schon bislang nicht zur erforderlichen Entlastung der BfC. Des Weiteren nimmt der Aufgabenbereich der BfC durch dieses neue ChancenG erheblich an Umfang zu, da ihre Rechte und Pflichten grundsätzlich stärker sind und sie auch zusätzlich darauf achten muss, dass die Rahmenbedingungen für die Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf für Frauen und Männer durch die Dienststelle eingehalten werden. Damit erweitert sich der Aufgabenkreis der BfC. Die Erweiterung dieses Aufgabenkreises kann aber zunächst zeitlich nicht eindeutig und klar festgestellt werden. Das Zeitfenster, das für die Wahrnehmung dieser Aufgabe erforderlich ist, kann im Vorfeld gar nicht definiert werden, sondern ergibt sich erst aus künftigen Erfahrungswerten.

Auch in Bereichen mit einer geringeren Beschäftigtenzahl halten wir entsprechende klar geregelte Richtwerte für sinnvoll. Klare Vorgaben haben hier unschätzbare Vorteile, weil dies entsprechenden Diskussionen mit Vorgesetzten und der Dienststellenleitung etc. vorbeugt.

Grundsätzlich halten wir eine 50 %-ige Freistellung bereits ab einer Beschäftigtenzahl von mehr als 200 und eine volle Freistellung in Dienststellen mit mehr als 500 Beschäftigten für sinnvoll. Im Übrigen sind nach unten auch weitere Abstufungen einer Freistellungsstaffel denkbar. …